什么叫专项债一案两书？详解具体构成和作用

兰陵王

“一案两书”是专项债发行过程中必备的材料，包括《专项债券项目实施方案》和《项目财务评价报告书》与《项目法律意见书》。这些材料涵盖了项目的详细信息，为投资者提供了决策依据，并有助于识别和管理项目风险。
一、“一案两书”的基本构成
“一案两书”具体包括：

1.“一案”：《专项债券项目实施方案》。这是专门针对某一具体项目制定的详细实施方案，涵盖了项目的背景、目标、实施计划、资金筹措和使用等重要内容。

2.“两书”：《项目财务评价报告书》和《项目法律意见书》。前者是由专业财务机构对项目进行的全面财务分析和评价，后者则是由法律专家对项目合法性和法律风险进行的评估。
二、《专项债券项目实施方案》的核心内容
《专项债券项目实施方案》是专项债务发行的行动指南，通常包括以下核心内容：

1. 项目背景与目标：阐述项目的必要性和重要性，明确项目实施的目标和预期成果。

2. 项目实施计划：详细描述项目的实施步骤、时间表和关键里程碑。

3. 资金筹措与使用：说明专项债务的发行规模、期限和利率，以及资金的筹措方式和使用计划。

4. 风险管理：识别项目面临的主要风险，并制定相应的风险管理策略。

5. 经济效益与社会效益分析：对项目可能产生的经济效益和社会效益进行预测和评估。

兰陵王

三、《项目财务评价报告书》的作用与要点
《项目财务评价报告书》是对专项债务项目进行财务分析和评价的重要文件，其主要作用包括：

1. 评估项目的财务可行性：通过分析项目的财务状况、收益预测和成本估算，判断项目的财务可行性。

2. 提供投资决策依据：为投资者提供关于项目盈利能力和偿债能力的关键信息，帮助投资者做出科学的投资决策。

3. 揭示潜在财务风险：识别项目中可能存在的财务风险和不确定性因素，为风险管理提供参考。
四、《项目法律意见书》的功能与内容
《项目法律意见书》是对专项债务项目进行法律评估的重要文件，其主要功能包括：

1. 确认项目的合法性：对项目涉及的法律事项进行全面审查，确保项目符合相关法律法规和政策要求。

2. 揭示潜在法律风险：识别项目中可能存在的法律风险和争议点，提出相应的风险防范和解决建议。

3. 提供法律保障：为项目的顺利实施提供法律支持和保障，确保项目在合法合规的框架内进行。

兰陵王

五、“一案两书”在专项债务发行过程中的作用
“一案两书”在专项债务发行过程中具有以下重要作用：

1. 信息披露与透明度提升：“一案两书”的详细阐述有助于提高市场的透明度和投资者的决策科学性。

2. 项目审核与决策支持：“一案两书”是监管部门对项目进行审核和决策的重要依据，有助于确保项目的合规性和可行性。

3. 风险识别与管理：“一案两书”有助于识别和管理项目面临的各种风险，保障项目的稳健推进和债务的顺利偿还。

4. 市场信心建设：“一案两书”的全面性和专业性能够增强投资者对项目的信心，提高市场对专项债务的接受度。

5. 资金监管与使用规范：“一案两书”对于资金使用的详细规划有助于实现资金的高效配置和监管，确保资金按照既定计划使用。

兰陵王

“特殊”的新增专项债
10月8日首个关于系统落实一揽子增量政策的国新办发布会举行，国家发展改革委的“一正四副”一同出席，国家发改委副主任刘苏社在国新办举行的新闻发布会上表示，将督促有关地方到10月底，完成今年剩余的大概2900亿元地方政府专项债额度发行工作。据企业预警通统计，年内新增专项债发行规模已披露36,069.25亿元，整体发行进度92%。“特殊”新增专项债方面，截至2024年10月7日，今年已披露72只规模合计8209.9121亿元，若加上自去年四季度开始发行的40只，两年内合计发行112只，总规模达到11310.7815亿元。

兰陵王

特殊新增债政策的历史脉络是什么？近期的发行特征有哪些？

特殊新增债包含合规发行和违规发行两部分，合规的特殊新增债主要和中央推动的政府清欠行动有关。具体政策脉络如下：

1）2019年1月国常会允许新增专项债用于解决在建项目拖欠工程款问题，背景是总书记在民企座谈会上要求纠正政府部门拖欠民企款项的行为。2019年前三季度地方可能就发行了特殊新增专项债，但这批特殊新增专项债也和其他新增专项债一样较详细披露了项目信息，因此很难识别。

2）2019年9月国常会开始强调新增专项债不能偿还债务，监管也将新增债用于偿还债务或已竣工项目作为审计问责的对象。2019年9月后地方政府可能仍有发行特殊新增债用于解决在建项目拖欠工程款问题，这部分应是合规的，但规模可能在下降。地方政府债监管难度大，因此将新增债用于偿还金融债务或者已竣工项目的违规现象应该也不少，例如22年广东审计报告、23年广西和河北审计报告就披露了部分市县违规挪用新增专项债资金用于上述用途。2019年9月国常会提到的新增专项债不能偿还的债务可能指的是金融债务和已竣工项目政府欠款。

3）2023年以来地方政府发行了一批仅披露项目名称的新增专项债，用途可能是和2019年类似，背景是政治局会议强调要解决政府拖欠企业账款问题。监管规范后，近几年地方政府专项债都会披露项目的详细信息以及“一案两书”（即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书）。但是2023年四季度以来有3300多亿元的新增专项债仅披露了项目名称，没有披露“一案两书”，也没披露项目的详细信息。例如2023年甘肃省第十批政府债券有5支，全是新增专项债，但其中第三十一期专项债只披露了项目名称，其余4支都披露了项目的详细信息以及“一案两书”。这3300多亿元的新增专项债有可能就是特殊新增债，用于解决政府拖欠企业账款问题。这3300亿元债券中有2780亿元是在23年四季度发行，520亿元是在今年6月发行。