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中共执政理念转变历程：传统人治方式转向法治化
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作者:
serendipity
时间:
2011-6-30 15:54
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中共执政理念转变历程：传统人治方式转向法治化
由于种种历史的原因，中国共产党曾经长期习惯于依靠领导人的聪明才智等人治方式来进行社会管理或国家治理。这种人治型治国理政方式，从上世纪70年代末开始发生深刻转变。2002年11月召开的中共十六大提出了“依法执政，实施党对国家和社会的领导”的改革任务。将依法执政确立为自己的领导方式，标志着中国共产党在认识上完成了从依靠人治到决心实行法治的重大转变。
依法执政历史沿革
在新民主主义革命时期，尤其是战争时期，中国共产党主要依靠领袖人物发挥聪明才智来实施自己的领导，这有其客观必然性。辛亥革命后的中国，是一个以小农为主、封建专制和人治传统久远、民主法治意识严重缺乏的社会。中国共产党诞生在这样一个社会，加之战时情况瞬息万变，所以，只有建立集中统一和能够临机处置的领导体制才能适应这种环境，不可能严格依既定规则管理自身事务和治下区域的社会事务。
在土地革命、抗日战争和解放战争时期，中国共产党都曾建立过自己的根据地，其中最有代表性的是抗日战争时期的延安。在延安，中国共产党很重视制度建设和按制度办事。1941年5月，中共中央批准了陕甘宁边区中央局起草的《陕甘宁边区施政纲领》，该纲领第5条规定了著名的“三三制”：在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理；在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与他们实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。纲领承诺，如共产党员当选为行政人员时，将照此纲领坚决实施之。历史资料表明，中国共产党较好地做到了按该纲领施政。这可以视为中国共产党试行依法执政的早期经历。
在新民主主义革命时期，虽然中国共产党还没有提出依法执政的领导方式，但却已经积累了一些处理党与政权关系的宝贵经验，形成了依法执政思想的萌芽，这种萌芽体现在邓小平同志1941年4月在《党与抗日民主政权》一文中的一些观点。邓小平认为，党对政权应实行指导与监督政策。这就是说，党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办代替。
中国共产党真正取得执政地位并开始执政，是1949年10月1日以后的事情。1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定即将成立的新政权“以工人阶级为领导”，没有提及执政一词。但从《中国人民政治协商会议共同纲领》的具体规定看，“领导”实际上就是执政，而从此后中国共产党管理国家和社会事务的实际范围看，“领导”一词的含义，不仅包括了各法治国家执政党通常管理的公共事务的全部内容，还包含了许多按法治标准通常不属于执政领域的事务。在新中国成立后的差不多三十年间，中国共产党很大程度上仍沿袭并发展了自己在战争年代管理军队和根据地社会事务的一些做法。
执政方式重大转变
1978年12月，中共十一届三中全会在法制领域拨乱反正，初步总结了此前人治执政方式的教训，向依法执政的方向迈出了决定性的一步。全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”全会还要求：“把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权。”
发展社会主义民主，加强社会主义法制，执政党模范遵守法律是关键。1982年9月，中国共产党第十二届全国代表大会通过的党章在总纲部分明确规定：“党必须在宪法和法律的范围活动。”如果说1982年党章的上述规定只要求党遵守宪法和法律，那么，中国共产党提出依法治国、实行法治的治国方略，并主导其入宪，实际上已经对自己提出了依法执政的任务。
1997年9月，党的十五大进一步提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设奋斗目标。这一要求经中共中央建议，于1999年3月以第十三条修正案的形式写进了宪法总纲部分，并于2002年11月写进了党的十六大通过的党章。此举表明，中国共产党不仅从纲领、道义和逻辑上对依法执政作出了承诺，还通过主导修宪的形式将这一承诺转变成了受宪法约束的义务。
中国共产党依法执政的领导方式，是经由党的十六大和十七大及两次全国人民代表大会明确规定的。2002年11月，党的十六大报告首次在党的全国代表大会上提出“坚持依法执政”。2007年10月，党的十七大报告进一步强调要提高“依法执政水平”。十七大同时还修改了党章，规定党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，“依法执政，加强和改善党的领导”。
提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大里程碑，同时也是对全党提出的历史性战略任务。
【回顾】
党章修改见证执政方式转变
本报记者张维
自中国共产党十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》出台以来，依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式已被定格。中国共产党为此经历了怎样的求索过程，《法制日报》记者特别邀请法学专家和党建专家，梳理历次党章的修改，评述其间执政方式的变化。
1956年中共八大党章
明确“共产党已经是执政的党”
中共中央党校教授卓泽渊，曾于2006年为中共中央政治局讲课，题目是“坚持科学执政、民主执政、依法执政”。他将1956年作为一个重要节点，因为“中共八大党章中明确‘中国共产党已经是执政的党’,其中内容已体现出党对探索执政方式具有了明确的意识”。
这里的“意识”体现为八大党章中的如下表述：“党的领导能否保持正确，决定于党能否把群众的经验和意见，经过分析和概括，系统地集中起来，变为党的主张，又经过党在群众中的宣传和组织工作，变为群众自己的主张和行动，并且在群众的行动中对党的主张加以检验、补充和修正。党的领导的责任，就是要善于在这个‘从群众中来，到群众中去’的无限反复的过程中，使党和群众的认识不断地提高，使党和人民的事业不断地前进。”
在卓泽渊看来，可以认为中共八大党章将党的执政方式确定为“群众路线”。
而“有法可依”、“有法必依”在八大上也出现了。著名党建理论专家、中共中央党校党建部副主任张志明，曾参与党的十五大政治报告、建党80周年“七一讲话”、十六大党章修改及十六届四中全会报告前期的起草调研工作。他告诉《法制日报》记者，八大提出，逐步制定完备的法律，建立健全的法制，使党和政府的活动做到“有法可依”、“有法必依”。
1982年中共十二大党章
通过法制方式执政开始体现
在1982年党的十二大召开之前，中国共产党在探索执政方式的道路上经历了一段时期的曲折。
新变化在1977年党的十一大党章中有所体现。十一大党章要求“全党必须保持和发扬群众路线、实事求是的优良传统，保持和发扬理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评的作风，保持和发扬谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗的作风，防止党员、特别是党的领导干部利用职权谋取任何特权，同资产阶级思想和作风作坚决的斗争”。
“十一大党章中规定成立纪律检查委员会，体现出对党员行为的规范化要求，但关键性的一步是十二大党章迈出的。”多年来一直致力于法治理论研究的苏州大学法学院教授周永坤说。
1982年，党的十二大召开，大会通过的新的中国共产党章程规定：“中国共产党领导人民发展社会主义民主，健全社会主义法制，巩固人民民主专政。应当切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利，坚决打击蓄意破坏我国社会主义制度的敌对分子和严重危害社会安全的分子。”
卓泽渊认为，党要通过法制的方式执政的思想，在十二大党章中开始得到体现。
十二大党章总纲部分的另一段宣示，印证了这一观点：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导……党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”周永坤说，这段至关重要的宣示表达了我党历史上前所未有的两个重要思想：邓小平提倡的党政分开的思想和依法执政思想。与此相呼应的是，在党员义务中加入了“自觉遵守党的纪律和国家的法律”的内容。
十二大党章的意义还不只于此。周永坤认为，十二大党章还否定了个人崇拜，其第10条(六)规定“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。
2002年中共十六大党章
明确“依法”与“执政”不可分割
党章更为重大的变化出现在1997年党的十五大上。在此之前，1992年十四大党章就已提出“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道”的要求。
十五大党章延续了十四大党章的提法，与此相应的是，在十五大的政治报告中首次出现了“依法治国，建设社会主义法治国家”的内容。“随着依法治国方略的逐步实施，党对国家政权的领导逐步走向科学化、制度化和法律化，党对社会的领导也逐步从过去的行政命令方式转化为服务主导型的方式。这就给国家民主和社会民主的发展开辟了广阔的制度空间。”张志明评价说。
2002年十六大党章则进一步明确提出：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家……加强国家立法和法律实施工作，实现国家各项工作法治化。”
卓泽渊说，明确将“依法”与“执政”结合起来作为党的领导方式，正是始于十六大。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》直接规定：“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。”
之后，2007年十七大党章引入了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的这一表述，“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导”。
“执政方式逐渐向依法执政方向的转变，是因为中国共产党是在马克思主义指导下、以人的自由与解放为宗旨的政党。将依法执政作为党执政的一个基本方式，正是为达到这一目标所做的正确探索。”周永坤说。
卓泽渊说：“我们党是一个不断与时俱进的党。时代在发展变化，我们党的执政方式也必须发展变化。依法执政是我们党理论自觉和实践进步的具体体现，它反映了我们党的自我更新能力，是我们党发展进步的里程碑，也表明我们党的高度自信与政治理性。”
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