上海1500亩经济适用房用地消失之谜

雪后的阳光

谁瓜分了上海经济适用房？ 　　

　　为了搞清楚上海住德房地产公司拥有的那份“未注明身份的产权”，是否就是原属于上海经济适用房发展中心拥有的1500亩土地，《商务周刊》到上海房地局要求查询档案，但被告知不具备查询资格。《商务周刊》约请一位律师帮助查询，仍然遭到拒绝未果。 　　

　　8月22日，《商务周刊》到上海北京西路99号10楼上海住德房地产公司地址，也即原上海经济适用房发展中心地址，寻找住德公司董事长王建忠求证事情原委，同样也遭到了办公室人员的拒绝。 　　

　　但是一连串的碰壁，不能否认的一个事实是，闵行区顾戴路古龙基地和平吉基地1500亩土地上兴建的高档商品房——新时代景庭、新时代花园、欧原、望族等小区，属于上海住德房地产公司产权销售住宅。而且，自2002年上海经济适用房发展中心撤销、2003年上海住宅发展局撤销，这1500亩地块也从来就没有公开“招拍挂”出让过。 　　

　　现在，上海住德公司手中的巨额产权与1500亩地块之间是何联系，因为答案就睡在上海房地局的档案室里，这个结果已经显得不那么重要了。令人难以释怀的是，原本为解决上海人均居住面积4平方米以下困难户居住条件的1500亩无偿划拨土地上，现在建起的却是每平方米售价超过万元的高档商品房。 　　

　　根据上海统计年鉴数据显示，上海2007年还有25.1%的人口在租赁房居住，约为125万户。在这125万户中，约有1/3是人均居住8平方米以下的困难户。如果加上上海至少15万户的低保户，那么上海人均居住8平方米以下的困难户在15万—50万户之间。 　　

　　而以上海平均每户2.7口人计算，大约有50万—150万上海人居住在8平方米以下的恶劣环境中。而且，从上海市统计年鉴分析，几年来租房户比例一直稳定在25.1%的水平线，说明这上百万上海人无力购买高价的住房。 　　

　　一位上海籍房地产专家在采访中告诉《商务周刊》，上海虽然在全国属于收入较高的地区，但上海常住居民中中低收入者占大多数。2006年数据上海有户籍常住人口总户数为499.54万户，全市平均每户家庭年可支配收入5.58万元——以北京家庭年收入6万元以下为中低收入标准衡量，上海绝大多数常住家庭属于中低收入。 　　

　　这是没有人能想到但又客观存在的事实。 　　

　　“因此，上海2002年取消上海经济适用房和上海安居工程的政策，现在直接影响已经出来了。”这位不愿透露身份的专家告诉本刊记者，高涨的房价让中低收入的上海大多数市民一辈子很难买得起房子，而这些人群也逐渐成为不稳定的社会基础。近年来，上海为住房困难上访的人群逐年增加，群访现象也呈普遍化。 　　

　　同时，由于经济适用房建设的取消，政府没有直接的房屋产品供应市场，面对开发商不断提高的房价，虽然政府采取了各种调控手段，但作用不大。“事实上，政府已很难调控房价了。”他说。 　　

　　他还指出，由于房价的不断上升，市政工程和社会福利工程项目的成本大幅上升，主要表现为动迁成本上升。例如，上海城市轨道交通、高架桥的动迁成本，从2000年到2006年翻了几番。 　　

　　当这些问题通通暴露出来之时，可能谁也不会去注意，类似从原上海经济适用房发展中心无偿“飞走”的1500亩经济适用房建造土地，流向了高档住宅市场，为上海房价飞涨起到了推波助澜的作用。 　　

　　“如果上海住德公司是一个个案还可以令人稍安，问题是这不但不是孤案，而且有上百个类似的可能事件。”这位谙熟上海经济适用房建设的专家，最后告诉了本刊记者一个更加惊人的消息：1990年代初，为了支持上海住房解困工程，上海市人民政府曾两次无偿划拨了3.5万亩土地用于平价房和安居房建设，其中包括划拨给原上海平价房发展中心的2500多亩土地。但是，这些土地被安排到市及各区县的平价房发展中心和安居房发展中心后，除少部分按计划建造成经济适用房，大部分都在3年后住房改革的大潮中，以改制的名义流入到了私营企业手中。 　　

　　“保守估计，也有大约2万亩应该建造经济适用房的土地，经历了你所提的1500亩土地的结局，无偿成就了上海如此众多的地产富豪。”他的语气中，充满了沉重。 　　

　　一个土地暴富时代的谢幕 　　

　　8月30日，经十届全国人大常委会第29次会议决议，终止了前上海市委书记陈良宇的全国人大代表资格。自此，这位过去10年里的上海风云人物彻底向自己的权力生涯告别。 　　

　　这一刻，法国思想家孟德斯鸠的那段名言被映照得寒光闪闪：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。而且，有权力的人使用权力一直要到遇有界限的地方才休止。” 　　

　　“当年，他在黄浦区当区长，胆子大、有气魄。记得带领我们改造南京路，给我们工作压得很重，一天干十几个小时。但他敢给我们高出同级别10倍的工资，敢前所未有地用彩色瓷砖铺出南京路。”原黄浦区建委一名已退职的干部感慨地告诉《商务周刊》，“抛开他后来的所作所为，当时的陈良宇的确是个开风气之先的人物”——比如，当时的黄浦区是第一个以区级身份承办市级重大活动——至今已经举办了17届的上海旅游节，第一个区级政府扶持组建职业足球俱乐部——上海申花足球俱乐部等等。 　　

　　“但谁能想到，这样一位原本具有开拓精神的干部，最后却走到骄奢跋扈乃至腐败堕落的绝境。”他痛惜地说到，“如果说陈良宇走到这一步有其自身个性发展和人生阅历的必然性，那么除了这种必然性之外，是不是还应该反思为什么我们这几年突然从‘榜样’变成了‘教训’？” 　　

　　改革的浪漫曲 　　

　　1990年3月，邓小平曾非常明确地指出：“上海是我们的一张王牌，把上海搞起来是一条捷径。”随后，中共中央做出开发开放浦东的历史性决定。此时，距深圳率先吹响改革开放的号角已过去了整整10年。 　　

　　1991年，背着“共和国长子”巨大发展压力的上海决策层，经过认真酝酿，确定了准备报请中央审批的改革思路，即依靠上海自己的优势，变被动为主动，实行“率先改革、自主改革、自费改革”。这就是当时非常著名的“上海改革三句话”。 　　

　　一位当时参与此次改革思路设计的前上海市政府研究部门专家为《商务周刊》做了详细解释，“所谓‘率先改革’，就是指整个1980年代上海已经落后很多了，现在不能再让上海跟着人家屁股跑，要让上海先行一步；而‘自主改革’则是希望上海的改革要让其自主，中央不要层层审批； 当然，如此以来中央可能会担心影响中央财政，于是就有了‘自费改革’，钱不要中央出。”这可谓前所未有的胆魄。 　　

　　1991年9月下旬，在北京举行的中央工作会议上，时任上海市市长黄菊代表上海明确向中央提出了这个改革思路。让许多与会兄弟省市印象深刻的是，上海还同时向中央提出了“三个保证”：一、社会主义方向；二、服从中央调控，绝不搞上有政策下有对策，不能对着干； 三、保证财政每年都上缴。 　　

　　“三句话”和“三个保证”举座皆惊，这样的请求无异于自我加压、自揽风险。然而，海派思想的精明在此也展露得淋漓尽至。破釜沉舟的同时，却拿到了前所未有的自由发展空间，无异于请出了一柄可以“先斩后奏”的改革开放“尚方宝剑”。 　　

　　上海的请求很快得到了中央的批准，一场轰轰烈烈的改革开放工作放胆展开。当然，对上海这样一个负担沉重的特大城市来说，要实现“三句话”和“三个保证”的军令状，一个显而易见的问题就是改革需要资金支撑，钱从哪里来？ 　　

　　“上海人敢搞钱、能搞钱、会搞钱，那是令人叹为观止。”曾经在上海做过长期政策调研的一位学者型官员接受《商务周刊》采访时告诉记者，精明的上海人早就认识到自己脚下的土地恰恰就是上海最便捷、最有效的资源，是聚积着无穷财富的宝库。 　　

　　1992年1月，上海首次提出利用土地资源，将旧城区改造与商业设施改造、涉外房地产结合起来的方案。自此，在1988年已经悄悄尝试过的基础上，土地批租终于从“潘多拉盒子”中放了出来。 　　

　　据上海统计局数据显示，1988—2005年，上海批租土地达到15442幅共77.24万亩，共获得了约9000亿元的土地出让金。这笔钱接近此期间上海固定资产投资总额的1/3，是此期间上海地方财政收入的90%，几乎等于第二个地方财政收入。 　　

　　“因为人口聚积效应，又是个大城市，又有上百年的积累，有这么多级差地租在里面，40多年没有开发出来，这个金矿一下子开发出来，上海就一下子像奇迹一样冒了出来。”这位官员语带激动地告诉记者，“土地批租这个‘点金术’，一定程度上可以说完全改变了上海的发展进程。” 　　

　　对此深有同感的还包括前上海市建设和管理委员会主任张惠民，他曾感慨地说：“土地批租对于上海城市建设、城市面貌的改变起了一个非常重要的作用。换句话说，如果没有土地批租的实施，我想就没有今天的上海。” 　　

　　事实上，这只是上海“坐地生财”的手段之一。按照上海领导的说法，土地批租不过只是“用上代人的钱”，还有通过资本市场、银行信贷巧用“当代人的钱”，通过“bot”方式从外资手中借钱搞建设巧用“下代人的钱”。 　　

　　“金融先行，投融资机制调整，融资渠道多元化、多样化产生资金流”，这就是至今仍被全国各地学习模仿的上海经验。正是通过这些充满智慧的政策创新，1988—2005年，上海市总共筹集了约2.73万亿资金用于建设投资。这对全国任何一个省市而言都是不可想象、不可企及的天文数字，也让上海后来的高速增长奇迹变得顺理成章。

雪后的阳光

潘多拉盒子是如何打开的？ 　　

　　“坐地生财”是需要技术含量的。《商务周刊》在上海了解到的一个精巧的案例，让人充分感受到了这其中的智慧。 　　

　　1990年5月初，上海浦东开发启动。刚刚从新加坡玉龙工业区考察回来的市领导给上海市浦东开发办公室的官员出了一个天大的难题：因为财政紧张，对于启动浦东开发的几家公司，不可能每家给五六个亿的资本，只能给每家开发公司3000万元的开办费，其他自己想办法，几年后要形成几十亿的资产规模。 　　

　　浦东办领着各开发公司一起研究后发现，金桥、外高桥开发公司要启动，最少需要5亿—6亿元的资本金，陆家嘴作为金融贸易区，更需要10亿元左右的资本金。且不说上海财政不可能一下子调拨20亿元资金，即使财政的支票货真价实开了出来，三大公司用这些资金征地动迁花掉，实际就是财政透支、政府赤字。 　　

　　于是，一个“财政空转”的概念被提了出来。先让上海财政局给三家开发公司开出支票，而后开发公司拿着支票向上海土地局批租金桥、外高桥开发区的土地，土地局不能把批租费留下来，必须上缴财政。所以，开出的支票不但重新回到了财政手中且没有透支，三家开发公司还从法律上拥有了20亿元左右货真价实的产权来充当资本金。 　　

　　著名的浦东三大开发公司因此得以顺利成立。但开发公司要对拥有的土地进行批租和招商，首先必须投入现金动迁农民。这时，没有现金的开发公司找到了工、农、中、建、交等银行。在当时国家还允许银行可以直接投资的条件下，开发公司以手中极低的级差地租为优惠，吸引银行合资开发。比如，开发公司以价值6亿元的土地产权吸引银行投入6亿元现金，共同形成12亿元注册资本，而后用银行资金先把一平方公里的土地征地动迁、七通一平为熟地，批租卖给投资者。售得的资金又可以开发第二、第三、第四个一平方公里，连续滚动下去。1991年和1992年，陆家嘴开发公司就这样形成了20亿元注册资金，金桥和外高桥开发公司形成了12亿元注册资金，然后再通过银行贷款和合作开发，逐渐变成了几十亿元总资产的开发力量。 　　

　　“这在全国当时应该是首创。”一位金桥开发区的退休干部告诉《商务周刊》，这个做法完全符合我国的土地法规，“不但让金桥、外高桥和陆家嘴等开发公司发展到现在数百亿资产的大公司，而且这个模式中财政空转‘点石成金’的经验迅速在全市大面积复制起来。” 　　

　　如此一来，以土地批租为源头，一场地产财富风暴迅速在上海酝酿形成。1992—1994年，上海土地批租出现了第一个高潮，仅3年间即出让土地面积13.4万亩。上海也因此盘活了资源，并逐步在建设资金上形成了一个良性的循环。 　　

　　与此伴生的，还包括许多雨后春笋般拔地而起的房地产公司，以及众多围绕着土地发财的财富猎手，并开始由他们演出了千奇百怪的投资奇观。 　　

　　原建设银行上海分行信贷部门的一位负责人在衡山路一间酒吧里，缓缓地向《商务周刊》讲述了其所经历的故事：“这个经典构思的确大胆精妙，可以说是吃透了政策后的一件杰出举措，但这个思路可以被好人用，也可以被坏人用。” 　　

　　他回忆到，自己在审核与批租土地有关的贷款时发现，一些投资者和官员把经验中的“财政空转”理解为“空手套白狼式”的资金空转，而且把土地批文几乎等同于财产一样进行售卖，或者不加限制地把土地批租作为换取外部资金投资上海的砝码。 　　

　　比如，当时一些公司通过各种渠道获得无偿划拨的土地批文，而后以联建的名义倒卖给另一家公司。如此击鼓传花，甚至出现过倒卖十几手的土地批文。当土地批文得到了财富认可后，银行也愿意以这张批文所附有的产权价值给房地产公司发放大笔贷款。 　　

　　于是，在“以经济建设为中心”的思想指导下，土地批租不但在政府官员眼中，而且在商人眼中，逐渐变成了gdp增长或者财富增长的“核反应堆”，土地资源、房地产市场成了经济发展的“主推火箭”。 　　

　　根据上海统计局数据计算，1988—2005年，上海房地产和基础设施两项的投资总额就占了此期间全市固定资产投资总额的50.3%，其中房地产投资占到26.6%，房地产业占全市gdp的比重，也由1990年的0.5%提升到2005年的7.3%，成为仅次于信息产业和商贸物流业的上海第三大产业。 　　

　　令人惊叹的是，甚至上海的社会保障资金，在一定程度上也是依靠土地批租得以建立。这位熟悉上海资金运作的前银行信贷负责人告诉本刊记者，1996年6月祝均一担任上海市劳动局局长后，为充实100万上海下岗工人的社会保险资金，这位以精明强干著称的官员，在财政一分钱不给的前提下，想出了又一个“坐地生财”办法——通过拍卖破产企业工厂的土地，获取资金用来充实该企业下岗职工的社会保险资金。借助这个办法不但弥补了社保资金欠账，而且还获得了相当大的富余。 　　

　　然而，正如前不久上海社保案中被揭露出来的一系列事实，祝均一的这个好办法同样让无数人借机钻空子发了大财。比如，因为这种破产工厂的土地拍卖是社保管理部门和被拍卖企业主管控股公司共同委托主管，操作前后又没有监督或监督形同虚设，因此被拍卖土地的价格完全由这一官一企设定标准，也一定意义上决定了谁能够以什么样的价格拿到土地。 　　

　　据《商务周刊》所知，在最疯狂的时候，低价得到土地的房地产老板一般要掏出总价款5%的回扣，或者每亩加价3万—4万元作为“好处费”送给别人。其中，因为上海电器集团和上海轻工集团下属的企业工厂最多，也因此成为重灾区，前者成就了王成明、韩国璋等“红顶商人”，后者成就了周正毅这样的“上海首富”。 　　

　　“而且，祝均一对其主管下的社保资金有很强的经营意识，在他的支持下，这些资金大部分进入借贷市场。”据上述上海银行界人士了解的情况，上海社保资金的经营方式，或者是将社保资金通过银行委托进入房地产(借贷者付出的年息达到15%，还要向银行支付年息2%—3%的手续费)；或者以过桥贷款的形式，用于房地产项目和高速公路等市政工程的启动，收取高达20%的年息；甚至社保资金还一度参与了珠宝投资。 　　

　　尽管故事有一个美好的开始，但当政府部门携两大核心资源——土地开发权以及银行信贷权，在缺乏监督的空间里积极经营城市的时候，围绕着土地和银行展开的市场活动就可能演变成“寻租者乐园”；当许多原本是为了应对体制困境而做出的只能用于一时的无奈之举，被无限模仿进而以“改革突破新思维”的形象落地生根的时候，改革变成了“能人改革”，经济也成了“能人经济”。 　　

　　陈良宇在上海政坛无疑就是这样一位超级能人。从2001年12月7日担任上海市代理市长，到2006年9月24日被撤职审查，其主政4年有余的时间内，上海批租出的土地高达48.9万亩，占整个上海历年土地批租总量的63.3%。也在此期间，上海房地产市场的火暴进入了一种癫狂状态。 　　

　　“无义而有财”的代价 　　

　　1943年，英国李约瑟教授到中山大学访问。期间，在粤北坪石一个旅馆中和我国著名经济学家、《资本论》的首译者之一、时任中山大学经济系主任的王亚南进行了两度长谈。临到分手，享誉国际的中国科技史学家李约瑟向时年42岁的王亚南突然提出了中国官僚政治的话题，要王亚南从历史与社会方面做一扼要解释。 　　

　　听到此言，“平素未大留意这个问题”的王亚南窘住了。为回答这个问题，王亚南此后花费了5年时间，终于完成了中国政治学术史上一部180页的扛鼎之作——《中国官僚政治研究》，开创性地解释了60年后仍然困惑中国社会的官商合谋现象。 　　

　　王亚南分析到，中国人传统地把做官看得很重，其原因不论是为了修齐治平的大道理还是对仁途的热衷，“更基本的理由，却是长期的官僚政治，给予了做官的人、准备做官的人乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利，或种种虽无明文确定但却十分实在的特权。那些实利或特权，从消极意义上说，是保护财产，而从积极意义上说，则是增大财产。” 　　

　　于是，在许多人心中，“做官发财”始终是连在一起讲的。无论其是“达则兼济天下”，抑或是“穷则独善其身”，始终把政治作为达成经济目的的主要手段。而这种倾向，就是直通“贪污之路”的便桥。 　　

　　汉元帝时，御史大夫贡禹曾上书痛斥官员贪污误国，“……便巧史书，习于计簿，能欺上府者为在职；奸轨不胜，则取勇猛能操切百姓者，以苛暴威服下者，使居大位……故无义而有财者显于世，欺谩而善书者尊于朝，悖逆而勇猛者贵于官。故俗皆曰：‘何以孝悌为，财多而光荣；何以礼义为，史书而仕宦；何以勤谨为，勇猛而临官’……故居官而置富者为豪杰，处奸而得利者为壮士，兄劝其弟，父勉其子，俗之败坏，乃至于此！” 　　

　　这段话的意思是，一个“无义而有财者”当官在位，一面需要有“便巧史书，习于计簿”者造假账，“欺上府”；同时又需要“勇猛能操切百姓者”为爪牙，供驱使。于是一个贪官，便必然会配合有大批文武污吏和奸商豪霸，其结果自然是相率不讲孝悌礼义，而群以“多财为光荣”了。 　　

　　如果据此对照上海社保案中，从陈良宇、秦裕、祝均一到张荣坤、周正毅、吴明烈、王成明、韩国璋等等构成的官商勾结，从上海土地动迁中发生的侵害民众利益的行为，从上海某些官员中形成的声色犬马的腐败奢华风气，不能不令人感到触目惊心。 　　

　　在上海采访的日子里，一位从东北调任上海的离休干部痛心地说： “上海干部队伍缺少交流，几十年的人情风土影响下，干部之间、干部和他身边的商人之间很容易结成利益环节。可以说，上海社保案就是明证。” 　　

　　“于是，监督机制消失了，即使有监督也形同虚设。这个时候，借助改革旗号展开的越线行为也可以用灰色得以掩盖，在这个基础上搞经济建设，官与商的距离随时可以超越红线。”他向记者特意提到了最近上海市房地、建设、监察、物价、工商、财税、审计、规划等十部门成立的专项整治联席会议，共同下发了《上海开展房地产市场秩序专项整治的工作方案》。作为今年上海房地产市场调控工作的重点，此次专项整治将围绕两个主要方面进行，一是房地产企业捂盘惜售、哄抬房价、合同欺诈、发布违法广告、偷税漏税等行为；二是房地产项目立项、规划审批、设计审批、施工许可、预售许可等环节的违规审批、权钱交易行为和房地产税收政策执行情况。 　　

　　现在，随着查处上海社保案逐渐进入尾声，一个暴富但不堪回首的时代已经落幕，上海正在反思中前行。正如复旦大学中国地理研究所所长葛剑雄所言：“上海是中国与西方文明联系最紧密的地方。”这句话隐含的意义是：从上海看全国，上海不过是13亿人口、960万平方公里中的一角；但如果以上海特殊的历史地位从全国看上海，上海则是五千年文明古国迈向现代文明的大门。 　　

　　那么，执政党领导中国人民实现伟大的民族复兴，仍然不能离开上海这张中国的王牌。这张王牌如何用好，这又是一个需要不断回答的历史课题。
（转自《商务周刊》）