什么叫专项债一案两书？详解具体构成和作用

兰陵王

特殊新增债政策的历史脉络是什么？近期的发行特征有哪些？

特殊新增债包含合规发行和违规发行两部分，合规的特殊新增债主要和中央推动的政府清欠行动有关。具体政策脉络如下：

1）2019年1月国常会允许新增专项债用于解决在建项目拖欠工程款问题，背景是总书记在民企座谈会上要求纠正政府部门拖欠民企款项的行为。2019年前三季度地方可能就发行了特殊新增专项债，但这批特殊新增专项债也和其他新增专项债一样较详细披露了项目信息，因此很难识别。

2）2019年9月国常会开始强调新增专项债不能偿还债务，监管也将新增债用于偿还债务或已竣工项目作为审计问责的对象。2019年9月后地方政府可能仍有发行特殊新增债用于解决在建项目拖欠工程款问题，这部分应是合规的，但规模可能在下降。地方政府债监管难度大，因此将新增债用于偿还金融债务或者已竣工项目的违规现象应该也不少，例如22年广东审计报告、23年广西和河北审计报告就披露了部分市县违规挪用新增专项债资金用于上述用途。2019年9月国常会提到的新增专项债不能偿还的债务可能指的是金融债务和已竣工项目政府欠款。

3）2023年以来地方政府发行了一批仅披露项目名称的新增专项债，用途可能是和2019年类似，背景是政治局会议强调要解决政府拖欠企业账款问题。监管规范后，近几年地方政府专项债都会披露项目的详细信息以及“一案两书”（即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书）。但是2023年四季度以来有3300多亿元的新增专项债仅披露了项目名称，没有披露“一案两书”，也没披露项目的详细信息。例如2023年甘肃省第十批政府债券有5支，全是新增专项债，但其中第三十一期专项债只披露了项目名称，其余4支都披露了项目的详细信息以及“一案两书”。这3300多亿元的新增专项债有可能就是特殊新增债，用于解决政府拖欠企业账款问题。这3300亿元债券中有2780亿元是在23年四季度发行，520亿元是在今年6月发行。