普通人看懂化债：国债/特别国债/地方债/再融资债的内涵

兰陵王

“化债”的全称是“化解（地方）债务危机”，第一次接触到这个词的人，很容易望文生义地理解为——把债务给“化掉”“化没”，其实真正化解的是“危机”，而不是把地方债务给“化没了”。地方债务有什么危机呢？当然是（现阶段）还不起！政府债务的偿还来源是税收，税收又依赖经济发展，债务必须在发展中解决，如果发展放缓，债务往往边解决边新增，如果解决的不如新增的速度，就会形成恶性循环，所以“化债”显得非常重要。国债、特别国债、地方债、专项债、再融资债，这些都是政府债务，有什么区别和联系，叫什么名字不重要，重要的是它能用来干什么？但在政府运作中，名字又很重要，名不正则言不顺，“唯名与器不可假于人”。

兰陵王

什么是国债？
具体而言，国债是国家作为借款人，向社会公众或金融机构等债权人发行债券，承诺在一定期限内支付利息并在到期时偿还本金的一种金融工具。国债的发行主体是国家，国债期限本质上是一种“永续债”，对于调节经济和货币供需具有重要作用，适度且平稳的宏观杠杆率可以有效提高资金配置效率，刺激经济发展。
没有负债的现代国家是不存在的，尤其是2008年次贷危机之后，全球各个国家的经济增长的驱动力从资产驱动转向了债务驱动，经济波动也由资产周期（资本支出、存货投资、建筑业投资等都是资产形成）转为债务周期，债务成为全球经济增长的主要力量。大家惊讶的发现，甚至是像次贷危机、大疫情这样的大危机，靠债务都能很快化险为夷。所以我们说现代经济就是信用经济，其实就是债务经济，靠印钞，靠发债，就能解决经济危机问题，债务成为全球经济增长的主要力量。现在，全球经济陷入了一种债务依赖的状态，债务融资一旦收紧，经济就滑坡。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；G7国家平均政府负债率123.4%。同期，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。国债是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，既要起到引领经济发展的作用，但又不能让债务失控，造成局部债务风险积聚，甚至引发债务危机，进而对经济增长产生负面影响。所以，想要达到这个目标，每年最重要的就是年度财政预算管理。对于一个现代国家来说，要让大家过得好，政府的很多开支都是刚性的，而且必须逐年增长，很多事都要适度超前做，“适度超前”的意思就是——支出略大于收入。而政府的收入却是当期的，甚至有时要延期收，所以财政支出总是要大于财政收入，其中的差额，就会形成财政赤字。赤字不可怕，但要控制这个赤字/GDP，中国政府的赤字率一般都是以3%为红线。财政赤字一般是用发行国债的方式来解决，就是我们通常说的一般国债，一般国债每年的额度都是年初就定下来的，当年发行并用完。但有些年份也会出现意料之外的支出，比如2020年的抗疫，有些年份要进行重大改革，要花一大笔钱，于是，就有了特别国债和增发国债。

兰陵王

什么是特别国债与增发国债？
特别国债跟一般国债比，有几个区别：
1.一般国债没有用途限制，特别国债都是专款专用。一般国债是用来弥补财政赤字的，自然没有用途的限制，但特别国债都是专款专用，事先都有明确用途。2.第二、一般国债大部分用预算内支出，年初通过人大即可，特别国债都是预算外的，需要特别审批。
为什么要区别一般国债和特别国债呢？因为预算内的国债需要计入赤字率，而特别国债可以不计入赤字率，所以一定要加“特别”这两个字，表示特别国债只是特事特办，但如果就是刺激需求，预算内的钱不够了，又没有特别的用途，怎么办呢？实际上不是以“特别国债”，而是以“增发国债”的名义，那么就要纳入财政赤字管理。比如2023年底的那1万亿增发国债又跟一般国债有所区别，虽然是预算内，但它仍然是专款专用，用于防洪水利等八大国家重点战略，不能挪用，“纳入特别国债管理”。这些增发国债都要有对应项目，需要论证，还要通过人大审批。现在，增发国债和特别国债的界限也越来越模糊，未来可能变成一种常规安排。

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什么是地方债/一般债/专项债？
地方政府债券通常按照资金的用途和偿还资金的来源分为一般责任债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。
地方政府大规模的债务扩张，从2009年的“四万亿”开始的，因为这四万亿中，中央政府只出一万亿，剩下的都是地方配套资金，但 地方上没有钱，又不让发债，2008年金融危机发生后，国内首次明确鼓励设立融资平台，所以就用各地政府的儿子--“城投公司”，这个企业化的发债主体来进行发债（城投债），绕开了这个限制， 所以它实际上是地方政府债，就是通常说的“隐债”（其中之一）。
由于地方债避开了财政预算的限制，加上地方政府之间的政绩竞争，以及全社会对高信用高收益率的理财产品的需求，2009-2014年，城投债爆发式增长。 2014年，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），文件明确，地方政府对其债务负有偿还责任，同时地方政府债券发行全面开闸，地方政府突破发债的法律限制，一般地方债纳入预算管理。
另外，在“一般地方债”之外，又发行了专门用于解决地方债务危机的“专项债”。 所以“专项债”最早的用途，就是用来化债，把城投隐性债变成正式的地方债。2015年的第一轮化债，直接让地方政府上报隐性债，有多少化多少。
“一般地方债”和“专项债”的区别，类似于前面的国债和特别国债，前者没有用途限制，后者是要对应项目，专款专用，所以叫“专项债”。到了2017年，“专项债”最大的用途变成了支持棚改，后来又扩大到土地储备，变成了土地债，到了2019年，专项债用于土地用途被中央叫停后，由于进入新一轮财政刺激周期，由于专项债对于基建的意义重大，特别是2020年遇到了疫情，专项债的发行规模急剧上升，到后面，资金用途逐渐广泛。

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什么是再融资债？
过去几十年的高速发展，地方政府由于历史债务太多，形成了巨大的债务压力，政府债务的偿还来源是税收和卖地的收入，当财税收入下降，土地更是拍不出去时，利息也付不出了，所以就要“化债”。不过，化债这件事太重要了，以至于为了化债而发债，所以另给了一个新名字——再融资债。
再融资债券是地方政府为了偿还到期的债券本金而发行的债券，也可以用于化解部分隐性债务，期限应与偿还或置换的原有债务期限相匹配，分为两种类型：
一是专项再融资债券，用于偿还到期的专项债券本金；
二是一般再融资债券，用于偿还到期的一般债券本金或者置换部分隐性债务。
前面说过，专项债是需要发改委审批的，但发改委审批有个BUG，它只能控制增量，管不了存量，而债务是动态的，到期了就需要还，一还存量就减少了。
再融资债是专门为了还旧债而借（发行）的新债，这就涉及到存量债务规模的管理，只控制增量是不够的。
所以再融资债就分为两种，一般再融资债和特殊再融资债，一般再融资债是为了归还到期的一般地方债，存量不发生变化。特殊再融资债是为了归还（含）隐性债务（包括城投债、财政拖欠的企业款项等），很明显，特殊再融资债的债务存量是要增加的。那么，只控制新增额度就不行了，还要让特殊再融资债在存量限额空间内进行，如果这个限额用完，对不起，你就要压降，这就是之前很多省份搞“砸锅卖铁办”的原因，不惜卖资产去压存量债务，否则就没法发特殊再融资债，就没法化债。这么做当然是有道理的。2015年，第一轮化债，地方政府报多少，给化多少，这就不公平了，不但是“爱哭的孩子有奶喝”，而且是“闯祸的孩子有糖吃”。但惩罚不是目的，发展经济还是要靠地方政府，化债也是释放地方政府积极性的必要条件，所以，带头将特殊再融资债的债务限额空间打开，就成了这一轮化债的关键，也成为财政政策的关键。
政府债务不是洪水猛兽，现代各个国家的政府债务都是刚性的，它的另一面是民生和经济发展。举个极端的例子，早在2021年，上海、北京等就宣布了隐债清零，但今年中央又给了这几个地区限额空间，说明这几年又有了，连这些最发达的地区都无法保证不新增新的隐性债务。

兰陵王

我国历史上总共进行过大规模四次债务化解行动
第一次：2000年，由于部分央国企债务较高，导致银行不良贷款比例较高，因此成立了四大资产管理公司，中国华融、中国信达、中国东方、中国长城成立，用于剥离银行的不良资产，化解银行的不良债务。
第二次：2009年-2014年，由于2008年4万亿刺激计划导致地方政府积累了大量隐性债务，国家开始化解地方债。
第三次：2015年-2018年，中央政府继续化解地方债务规模12.2万亿元。
第四次：2024年-2029年，中央政府连续5年化解地方债务10万亿元。
注：2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》，新闻发布会上财政部部长蓝佛安指出，2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元。今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。针对上述情况，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
此番财政操作的靶心是地方政府，为近年来不断承压的地方财政，尤其是基层财政松绑，这基本上重新塑造了一遍中国的地方财政系统！ 财政动，则经济动，地方活，则经济活。债务问题是“野火烧不尽，春风吹又生”。适度且平稳的宏观杠杆（债务）率可以有效提高资金配置效率，刺激经济发展活力，而增长过快且高位水平的宏观杠杆（债务）率会降低经济运转的质量和效率，造成局部债务风险积聚，甚至引发债务危机，进而对经济增长产生负面影响。 可以说，债务，只有发展中才能控制。发展，既是所有问题的根源，又是解决问题的唯一方法。